Позиція Нотаріальної палати України щодо проекту Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення гарантій захисту державою права власності» (№ 9311)
Нотаріальна палата України (далі – НПУ) як єдина самоврядна професійна організація у сфері нотаріату, погоджуючись в цілому з необхідністю законодавчого посилення гарантій захисту законних прав та інтересів громадян і розвитку бізнесу в Україні, відповідно до своїх повноважень, визначених ст. 16 Закону України «Про нотаріат», провела експертизу проекту Закону № 9311 та вважає за доцільне висловити свою позицію щодо змісту законопроекту.
Нотаріат – на сьогодні єдина правова інституція в Україні, яка спроможна захистити власність, та яка завжди стоїть на заваді рейдерству. Кредит довіри держави щодо наданих публічних повноважень у сфері державної реєстрації нотаріатом повністю виправдано.
Цей факт підтвердили автори законопроекту № 9311 під час його презентації, оголосивши публічно факт відсутності зловживань з боку нотаріусів у сфері державної реєстрації та заклавши в основу всіх антирейдерських механізмів – одночасність обов’язкового нотаріального посвідчення правочину і державної реєстрації прав.
Аналізуючи законопроект, слід розділити запропоновані нам новели на:
1) ті, що спрямовані на подолання рейдерства в Україні;
2) ті, що стосуються регулювання діяльності нотаріату.
Щодо новацій законопроекту, спрямованих на подолання рейдерства
1. За статистичними даними Міністерства юстиції України, 90% рейдерських захоплень в Україні на сьогодні здійснюються через незаконні реєстраційні дії, здійснювані державними реєстраторами комунальних підприємств та їх філій (акредитованих суб‘єктів державної реєстрації), повноваження яких даним законопроектом пропонується ліквідувати.
НПУ підтримує дану ініціативу і з метою запобігання в майбутньому таких невдалих реформ в системі органів, що здійснюють державну реєстрацію, наголошує на причинах виникнення такої невтішної статистики, якими стали:
– відсутність кваліфікаційних вимог до даних суб‘єктів;
– відсутність вимоги складання кваліфікаційного іспиту;
– відсутність свідоцтва на право здійснювати таку діяльність;
– відсутність встановленої відповідальності цих осіб у вигляді позбавлення такого свідоцтва.
В свою чергу, НПУ звертає увагу на небезпеку впровадження законопроектом нових суб’єктів державної реєстрації – Державних унітарних підприємств, які є фактично заміною сумновідомих комунальних підприємств та їх філій, з єдиною відмінністю, що створюватимуться вони за рішенням уряду.
2. Законопроектом № 9311 не вирішуються питання усунення прогалин законодавства, що регулює діяльність ТОВ та ТДВ в частині вимог до нотаріального посвідчення документів, які подаються до державного реєстратора, а саме: рішень органів управління юридичної особи щодо зміни складу учасників, зміни розміру статутного капіталу, зміни керівника відповідних господарських товариств, тощо.
Нотаріальна палата України звертає увагу, що дієвим способом захисту вказаних документів від підроблення, а відтак уникнення рейдерських проявів. може бути запровадження на рівні закону нотаріального засвідчення справжності підпису на таких документах з обов’язковим використанням спеціальних бланків нотаріальних документів.
3. Законопроектом № 9311 з незрозумілих причин усувається триденний термін, встановлений для державних реєстраторів на передачу сформованих реєстраційних справ до органів, які здійснюють зберігання реєстраційних справ в паперовій формі, що створює додаткове поле для зловживань.
4. Законопроектом № 9311 не запропоновані також жодні ефективні механізми щодо підвищення захисту входу до державних реєстрів від несанкціонованого доступу і врегулювання порядку здійснення контролю у цій сфері, що є надзвичайно важливим інструментом боротьби із незаконним захопленням майна та бізнесу та подоланням корупції в сфері контролю державної реєстрації.
5. Законопроектом № 9311 залишено поза увагою механізм публічного доступу громадян та бізнесу до інформації відносно адрес, засобів зв’язку з відповідними державними реєстраторами, та не запропоновано механізмів створення Реєстру державних реєстраторів України.
6. Законопроектом № 9311 з незрозумілих причин впроваджується автоматичне припинення записів про обтяження речових прав, що містяться в Державному реєстрі прав з моменту державної реєстрації набуття такого обтяження після спливу семи років, якщо відповідний ініціатор такого обтяження не вчинить дій, спрямованих на подовження терміну його дії.
Слід зазначити, що вказана норма призведе до зловживань та надмірного навантаження, наприклад, на слідчі органи (щодо публічних обтяжень), громадян та юридичних осіб (щодо приватних обтяжень), які повинні будуть відслідковувати відповідні перебіги семирічного терміну та вчасно вживати заходів спрямованих на подовження терміну дії таких записів, а у випадку не вжиття таких заходів з річних причин – можливе порушення законних прав та інтересів держави, громадян та бізнесу.
7. Законопроектом № 9311 запроваджується можливість для зацікавлених осіб на укладання договорів відчуження часток в статутному капіталі господарських товариств не тільки в нотаріальній формі, а й з використанням ЕЦП.
Однак законопроектом не враховано, що при укладанні вказаних договорів без їх нотаріального посвідчення, а лише з використанням ЕЦП не перевіреними лишаються факти:
– наявності/відсутності публічних та/або приватних обтяжень на частку в статутному капіталі, що є предметом договору;
– згоди іншого подружжя на відчуження частки, що є спільним майном подружжя;
– перебування відчужувача в Єдиному реєстрі боржників;
– наявність/відсутність податкової застави;
– дотримання законодавства та положень установчих документів щодо встановлених процедур продажу/відступлення корпоративних прав;
– дотримання переважного права купівлі частки.
Щодо новацій законопроекту в сфері нотаріату
1. Законопроектом вчергове пропонується закріпити на законодавчому рівні новий перелік осіб, яким без складання кваліфікаційного іспиту надається право вчиняти нотаріальні дії та здійснювати державну реєстрацію прав та бізнесу, що створює додаткові можливості для рейдерства та корупції.
Законопроектом пропонується видавати у неконтрольованій кількості свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю співробітникам управлінь юстиції та уповноваженим посадовим особам органів місцевого самоврядування:
– без проходження спеціального стажування;
– без досвіду роботи помічником нотаріуса;
– без досвіду роботи в державних реєстрах;
– без складання кваліфікаційного іспиту.
Запропоновані законопроектом зміни порушують принцип рівності доступу осіб до професії нотаріуса, ставлять під сумнів безспірність вчинення нотаріальних дій та їх якість.
Критично необхідним є закріплення обов’язку щодо складання на загальних умовах кваліфікаційного іспиту, який спрямований на перевірку наявності необхідного кваліфікаційного рівня у осіб, що мають намір здійснювати нотаріальну діяльність. Адже лише процедура проведення іспиту, яка включає в себе ґрунтовну підготовку та отримання знань із значної частини галузей права та практичного досвіду нотаріальної діяльності, забезпечить належну оцінку професійного рівня осіб, які будуть займатися нотаріальною діяльністю, і гарантовану державою якість покладених на них повноважень.
Окрім того, що не менш важливо, саме такий підхід відповідатиме вимогам міжнародних стандартів щодо доступу до професії нотаріуса, які діють в країнах-членах Європейського Союзу, та щодо дотримання яких взяла на себе зобов’язання Україна.
Вважаємо за необхідне вказати, що законопроект встановлює обов’язок особи, яка отримала свідоцтво без складання іспиту, відпрацювати три роки в будь-якій державній нотаріальній конторі, визначеній Мін’юстом. Однак ці зміни не містять прив’язки до сільських населених пунктів або віддалених районів, де дійсно існує кадровий дефіцит державних нотаріусів та відсутність доступу до нотаріальних послуг.
Таким чином, реалізація законопроекту не вирішить питання забезпечення доступу населення у сільській місцевості та у віддалених районах до нотаріальних послуг.
Окрім того, законопроектом фактично створюються умови, які призведуть до значних корупційних ризиків та зловживань при прийнятті рішень щодо направлення осіб, яким за новою процедурою буде видане свідоцтво про право на зайняття нотаріальною діяльністю, відпрацювати в тій чи іншій державній нотаріальній конторі.
НПУ застерігає, що положення законопроекту можуть призвести фактично до знищення нотаріату як правового інституту, оскільки пропонуються суттєві зміни, які безпосередньо стосуються нотаріату як системи органів та посадових осіб, яким держава делегувала повноваження вчиняти нотаріальні дії та здійснювати державну реєстрацію прав власності та бізнесу.
Підстави для такого висновку надає аналіз численних негативних наслідків законодавчих змін, запроваджених Міністерством юстиції України в системі органів, що здійснюють державну реєстрацію, коли до професії були допущені особи без належної освіти та практичного досвіду без складання будь-яких кваліфікаційних іспитів.
Отже, руйнівним для держави та її правової системи є знищення випробуваної часом та підтвердженої позитивним досвідом системи нотаріату України.
2. Законопроект № 9311 жодним чином не вирішує питання фінансового забезпечення державних нотаріусів та створення системи фінансових стимулів до їх роботи у сільській місцевості та у віддалених районах.
Законопроект не передбачає створення державних контор, зупинення їх ліквідації, покращення фінансування та умов праці державних нотаріусів, консультантів.
3. Законопроектом № 9311 пропонується скасування мінімальної межі плати за вчинення нотаріальних дій приватними нотаріусами – 1% від суми договору.
Оголошена в пояснювальній записці підстава скасування мінімальної межі плати – створення конкуренції для нотаріусів – свідчить про абсолютну необізнаність ініціаторів законопроекту із природою нотаріату. Таке скасування матиме своїм наслідком абсолютно протилежну реальність, аніж та, яка вбачається авторами законопроекту.
Автори таких новел мають на меті перетворити нотаріуса на підприємця, незважаючи на те, що діючим законодавством чітко визначена пряма заборона нотаріусу займатися підприємницькою діяльністю.
Нотаріусу заборонено: рекламувати свої професійні якості, мати більше одного офісу, більше одного помічника, більше чотирьох найманих працівників. Натомість підприємець, на відміну від нотаріуса, має право: рекламувати свою діяльність, обирати спрощену систему оподаткування, види діяльності, делегувати повноваження третім особам тощо.
Нотаріус при здійсненні своєї діяльності повинен залишатися неупередженим і гарантувати законність та безспірність вчиненої ним нотаріальної дії, що є неможливим за наявності конкуренції.
Нотаріус виконує функції, делеговані державою, і при виконанні цих функцій не може бути впроваджена конкуренція – як вона не може бути впроваджена для суддів, прокурорів та інших суб‘єктів, що виконують функції держави.
Авторами законопроекту не враховані також вимоги, які зафіксовані в міжнародних та внутрішньодержавних нормах професійної етики нотаріуса. По-перше, в розділі ІІІ Правил професійної етики нотаріусів України, затверджених наказом Міністерства юстиції України від 04.10.2013 року № 2104/5, встановлено, що нотаріус має бути незалежним, і саме наявність регульованої межі плати за вчинення нотаріальних дій гарантує дотримання вказаної вимоги. По-друге, Правилами етики прямо заборонено рекламувати свої професійні якості, а також конкурувати по цінам (розділ IX Правил).
Окрім того, з 2013 року України стала країною-членом Міжнародного союзу латинського нотаріату, взявши на себе зобов’язання дотримуватися міжнародних норм, в тому числі Кодексу нотаріальної етики МСЛН, затвердженого Асамблеєю нотаріатів-членів МСЛН у Лімі, 8 жовтня 2013 року. Відповідно до цього Кодексу забороняється реклама нотаріальної діяльності та встановлюється вимога щодо незалежності нотаріусів та фіксації на рівні закону або норм Палати ціни за вчинені нотаріальні дії для забезпечення такої незалежності.
Таким чином, розробники закону не врахували, що всі механізми конкуренції та закони бізнесу є забороненими для нотаріуса, і цей законопроект фактично спонукатиме нотаріусів на порушення міжнародних та національних правил професійної етики, наслідком чого може бути анулювання свідоцтва нотаріуса та виключення України з Міжнародного союзу латинського нотаріату, що значно вдарить по світовому іміджу України та визнанню легітимності наших документів в Європі.
Звертаємо також увагу на те, що відповідно до законодавства, у разі внесення законодавчої пропозиції, реалізація якої потребує фінансових та інших витрат за рахунок державного чи місцевих бюджетів (чи зменшення надходжень до бюджету), до проекту необхідно додати фінансово-економічне обґрунтування та пропозиції щодо покриття цих витрат. Але до законопроекту №9311 таких обґрунтувань щодо фінансування державного нотаріату, в тому числі збиткових державних нотаріальних контор, надано не було. Також немає обґрунтування компенсації втрат для державного бюджету по надходженням від податку на доходи фізичних осіб та військового збору, що сплачується нотаріусами як самозайнятими особами.
Акцентуємо також увагу законодавця на те, що 1% державного мита за вчинення нотаріальних дій державними нотаріусами, до яких звертаються соціально незахищені верстви населення, даним законопроектом не скасовується. Відповідно, державні нотаріальні контори, особливо в населених пунктах, де проживають багато пільгових категорій населення (чорнобильці тощо), матимуть відтік клієнтів та функціонуватимуть збитково.
Відповідно, вбачається, що відхід від існуючого збалансованого підходу ціноутворення у державних та приватних нотаріусів, яке на сьогодні, за умови незначного коригування, може забезпечити запити різних соціальних верств населення від пільговиків до олігархів, зруйнує як державний, так і приватний нотаріат.
Для пересічних громадян та сільського населення розмір плати залишиться незмінним, оскільки 1% від вартості об‘єктів нерухомості, який сплачується такими категоріями громадян, має незначний розмір, коштів від такого 1% недостатньо навіть для покриття витрат нотаріуса по вчиненню такої дії. При цьому жодна з інших складових, яка в сукупності складає вартість нотаріальної дії (перевірки за реєстрами заборон, арештів, застав, адміністративні збори, вартість оцінок, спеціальних бланків тощо), не змінюється, комплекс виконуваних нотаріусами операцій не зменшується, перелік необхідних документів для вчинюваних нотаріальних дій не скорочується.
З цього випливає висновок, що скасування мінімальної межі плати за вчинення нотаріальних дій приватними нотаріусами спрямоване не на захист малозабезпечених українських громадян, а на заощадження коштів олігархічного бізнесу при проведенні операцій з нерухомістю, а також для скуповування землі сільськогосподарського призначення у разі відміни мораторію. Про інтерес олігархів свідчить і встановлення для державних нотаріальних контор максимально допустимої межі державного мита для мільйонних операцій.
Нотаріальна палата України, зважаючи на досвід роботи нотаріусів у сфері державної реєстрації, пропонує закріпити в законодавстві наступні положення:
1. Запровадити доступ державного реєстратора до Державного реєстру прав шляхом багатофакторної автентифікації, що забезпечить додатковий захист від несанкціонованого (злочинного) входу до реєстрів.
2. Забезпечити надійний обмін даними між державним реєстратором і підприємством, яке здійснює технічне, технологічне забезпечення створення та супроводження програмного забезпечення ведення автоматизованих систем Єдиних та Державних реєстрів (ДП «НАІС»), – шляхом запровадження VPN-каналу передачі даних.
3. Встановити вимоги для програмного забезпечення, яке використовується ДП «НАІС», а також встановити відповідальність для ДП «НАІС» у разі невиконання вимог щодо забезпечення надійного захисту інформації, яка міститься у державних реєстрах.
4. Передбачити чітку диференціацію санкцій, які можуть застосовуватись до державних реєстраторів у зв’язку з виявленими порушеннями ними порядку державної реєстрації майнових та корпоративних прав (зокрема, чітке визначення строків блокування доступу до державних реєстрів, обов’язкову наявність істотної майнової шкоди як передумови для анулювання доступу до державних реєстрів).
5. Закріпити критерії для проведення моніторингу реєстраційних дій, які б виключали можливість для будь-яких зловживань (в тому числі корупційних) з боку контролюючого органу.
При цьому наголошуємо, що реформування нотаріату як складної системи, яка сформувалася протягом багатьох десятиріч, вимагає всебічного та комплексного підходу, з урахуванням можливих наслідків та ризиків запровадження таких змін.
Нотаріальна палата України закликає народних депутатів передати законопроект № 9311 на доопрацювання та залучити до подальшої роботи над ним представників Нотаріальної палати України і міжнародних експертів – задля ґрунтовного, об’єктивного дослідження та удосконалення положень, що стосуються сфер нотаріату і державної реєстрації, з метою прийняття найбільш ефективних рішень для захисту права власності в Україні.
Завантажити Позицію НПУ у форматі doc